Славянский правовой центр. Аналитика

10 Февраля 2009

Вопросы создания и государственной регистрации религиозных объединений традиционно являются сложными и проблемными в государственно-конфессиональных отношениях. Это объясняется тем, что, являясь одним из видов некоммерческих организаций и частью социальной структуры общества, религиозные объединения за последние годы стали одними из наиболее активных ее элементов. Отсюда повышенные требования к религиозным объединениям в плане соблюдения ими установленного государством правопорядка и правил обеспечения безопасности общества, прав и интересов самих верующих и окружающих их лиц. Для этого государство уже на стадии создания религиозной организации устанавливает контрольные механизмы получения статуса юридического лица. В частности, предъявляет определенные требования к физическим лицам, выступающим учредителями религиозной организации.

В соответствии со ст. 7, 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1> религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп (без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица) и религиозных организаций (зарегистрированных в качестве юридического лица). При этом федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений к гражданам, решившим создать религиозную группу. А вот к физическим лицам, являющимся учредителями религиозной организации, в законодательстве имеется целый ряд требований. Анализ Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" и других смежных законов позволяет выделить следующие требования к таким лицам: 1) возрастной ценз (гражданская дееспособность); 2) количественный ценз; 3) наличие гражданства Российской Федерации; 4) принадлежность к определенной конфессии; 5) проживание по месту реализации права; 6) отсутствие специальных ограничений. Рассмотрим данные требования подробнее.

Возрастной ценз. Речь идет о возрастном рубеже, с которым связывается способность лица выступать учредителем религиозной организации. Общим правилом, предъявляемым к субъектам права на создание любого некоммерческого объединения, является восемнадцатилетний возраст. Он основан на ст. 60 Конституции России, в соответствии с которой именно по достижении этого возраста гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Данная конституционная норма получила развитие в ст. 21 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста.

Однако с учетом особенностей создаваемых некоммерческих организаций требования к возрасту учредителей могут быть установлены законодателем и ниже. Например, п. 1 ст. 7 Закона РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" <2> предусматривает, что учредителями потребительского общества могут быть граждане, достигшие 16-летнего возраста. Кроме того, возраст учредителей и участников создаваемой организации не всегда может совпадать. В качестве примера можно привести детские и юношеские общественные организации.

В отношении учредителей местной религиозной организации в п. 1 ст. 9 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" предусмотрено лишь то, что ими "могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу". Как видим, возрастной порог учредителей здесь не указывается. Единственное указание на возраст участников организации содержится в п. 3 ст. 8 названного Закона: "...местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемнадцати лет..."

Поскольку в Законе не содержится исчерпывающего указания на возраст лиц, имеющих право на создание религиозной организации, приведенной нормы, на наш взгляд, недостаточно для однозначного ответа на вопрос о возрасте субъектов права на создание такой организации. Формально Закон не исключил возможности участия в качестве учредителей религиозной организации лиц моложе восемнадцати лет.

При анализе законодательства в данной сфере общественных отношений необходимо иметь в виду, что физическое лицо не просто вступает в существующее религиозное объединение, а своими действиями создает новый достаточно сложный субъект права - религиозную организацию как юридическое лицо, и оно должно предвидеть последствия деятельности создаваемого объединения. Учитывая мировоззренческий характер создаваемых объединений, их роль и место в жизни общества, законодатель должен принимать во внимание гражданскую, духовную и физическую зрелость учредителей, которые в немалой степени связаны с возрастными характеристиками. Косвенно законодатель это подтверждает требованиями ст. 342 Трудового кодекса РФ, согласно которой стороной трудового договора в религиозной организации может быть только лицо, достигшее возраста восемнадцати лет.

Таким образом, пробел законодательного регулирования в отношении возрастного порога для учредителей религиозных организаций и групп нуждается в устранении. По нашему мнению, право на создание религиозного объединения следует предоставить гражданам с момента достижения ими возраста восемнадцати лет, и это должно быть прямо зафиксировано в Законе.

Говоря о количественном цензе, необходимо отметить, что право на создание религиозного объединения является совместным (коллективным) субъективным правом физических лиц. Несмотря на то что оно принадлежит каждому правообладателю индивидуально, реализовано оно может быть только добровольно при взаимном согласии и волеизъявлении нескольких субъектов. В связи с этим минимальное количество физических лиц, совместным волеизъявлением которых может быть создано религиозное объединение, также является существенной характеристикой права на его создание. При этом необходимо сразу оговорить, что нормы международного права не предусматривают такого минимума.

Современные федеральные законы содержат разные требования к минимальному количеству лиц, создающих некоммерческие объединения отдельных видов, что связано, как правило, с особенностями статусного положения последних. Максимальные количественные показатели законодателем в расчет не берутся. Например, общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Число учредителей потребительских и производственных кооперативов не должно быть менее пяти человек. Торгово-промышленные палаты образуются по инициативе не менее пятнадцати учредителей и т.д. В советское время вплоть до 1990 г. учредителями местной религиозной организации могли выступить не менее двадцати человек (т.н. "двадцатка"), принадлежащих к одному вероисповеданию <3>.

В настоящее время в отношении учредителей местной религиозной организации п. 1 ст. 9 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" содержит прямое указание, что ими "могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации".

Количество учредителей религиозной группы законодателем вообще не определено. Но, поскольку такая группа является объединением граждан, можно предположить, что их число согласно общему правилу должно быть не менее двух человек.

Теоретический и практический интерес представляет законодательство зарубежных государств в части количества учредителей религиозных организаций. В большинстве европейских стран это число колеблется от 5 до 50 человек. Во многих американских штатах требуется не более трех учредителей <4>. Вместе с тем определенное беспокойство вызывает тенденция государств так называемого ближнего зарубежья на увеличение данного количественного ценза. Только за последний год внесены предложения либо приняты поправки в Законы о свободе совести в Азербайджане, Казахстане, Киргизии, Узбекистане, в которых количество учредителей вновь создаваемых религиозных организаций увеличено до 100 и даже 500 человек. Для большинства организаций, принадлежащих к религиозным меньшинствам, это весьма существенное и критическое число, которое ставит их на грань легитимного существования. Кроме того, некоторые религиозные организации традиционно предпочитают сохранять небольшие по размеру общины, что позволяет их членам ощущать себя одной сплоченной семьей. Например, среднее число фиксированных членов (участников) евангельских общин в России, по оценке автора, составляет около 150 - 200 человек в областных городах и до 100 человек в районных центрах. Увеличение числа учредителей будет означать для последователей данных и многих других конфессий игнорирование их внутренних установлений и традиций, а следовательно, нарушение конституционного права на свободу вероисповедания. Поэтому минимальный количественный ценз в десять человек для учреждения религиозной организации следует считать оптимальным и его увеличение нецелесообразным.

На практике иногда возникает вопрос - может ли одно и то же лицо выступать учредителем нескольких религиозных организаций одного вероисповедания? Поскольку в Законе прямого запрета на этот счет не содержится, то и на практике в различных регионах России этот вопрос решается по-разному. Хотя справедливости ради следует заметить, что это не часто встречаемая проблема. Между тем согласно законодательству советского времени каждый гражданин мог быть учредителем и членом только одного религиозного объединения <5>. Представляется, что и в современном законодательстве о свободе совести и о религиозных объединениях должен содержаться ясный ответ на этот вопрос. Однако, на наш взгляд, ограничения здесь нецелесообразны. Например, физическое лицо может переехать к новому месту жительства в другой регион страны, и для удовлетворения своих духовных потребностей оно при необходимости вправе выступить одним из учредителей создания религиозного объединения. Кроме того, одним из международно-правовых стандартов в области свободы совести и вероисповедания является право каждого менять религию. И государство в лице регистрирующего органа не вправе запретить гражданину поменять религию и выступить учредителем вновь создаваемой религиозной организации иной конфессиональной направленности <6>.

Неоднозначно решается на практике вопрос о необходимости замены учредителей религиозной организации в случае их смерти. Закон не связывает продолжение деятельности религиозной организации с данными обстоятельствами, что вполне логично. Однако регистрирующие органы нередко требуют замены таких лиц, особенно в так называемых новых религиозных движениях и нетрадиционных для данного региона верованиях. То есть подходят к этому вопросу избирательно. По нашему убеждению, такого рода требования являются чрезмерными и незаконными и направлены на искусственное ограничение свободы вероисповедания.

Не столь очевидным, как это кажется на первый взгляд, является требование гражданства Российской Федерации для физических лиц - учредителей религиозной организации.

Под физическими лицами применительно к рассматриваемому праву следует понимать не только граждан Российской Федерации, но также иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации. Этот вывод основан на ст. 28 Конституции РФ, которая гарантирует свободу совести и вероисповедания "каждому", включая право на совместное исповедание и распространение религиозных убеждений.

Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Данная конституционная норма почти дословно воспроизведена в ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <7>.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" "иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации и несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях".

Часть 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований для возможного ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом. Международные договоры Российской Федерации в области прав человека не допускают ограничений в осуществлении права на свободу совести и свободу вероисповедания.

Однако, как это следует из п. 1 ст. 9 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти именно граждан Российской Федерации. Это ограничение, на наш взгляд, весьма спорно, поскольку свобода религии, в том числе на учреждение религиозной организации, должна применяться к любому лицу, законно находящемуся на территории Российской Федерации. Что, собственно, и вытекает из приведенной ст. 3 названного Закона. В противном случае целая категория лиц, законно пребывающих на территории России, но не имеющих гражданства Российской Федерации (иностранцы, лица имеющие вид на жительство, и др.), лишена права на учреждение религиозной организации.

Очевидно, такое ограничение предпринято с целью воспрепятствования легитимным действиям зарубежных миссионеров. Однако на практике оно не эффективно. Чтобы его обойти, в регистрирующий орган подается список из десяти учредителей граждан России, а учредители - иностранные граждане, постоянно проживающие в России, чаще либо не указываются в подаваемом списке, либо указываются сверх десяти российских граждан.

Принадлежность учредителей к определенному вероучению (конфессии), объединенных в религиозную группу, также является одним из важных требований при создании религиозного объединения. Данное требование вытекает из содержания ст. 6 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", в которой одним из обязательных признаков религиозного объединения выделяется наличие вероисповедания, т.е. публично выраженного символа веры и иных догматических положений веры. Пункт 1 ст. 9 этого Закона указывает также на требование, согласно которому учредители должны быть объединены в религиозную группу, "у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией".

Очевидно, что физические лица, желающие создать религиозное объединение, должны как минимум разделять догматически закрепленную систему верований и культовых действий, принятых в данной конфессии. В противном случае религиозное объединение теряет всякое смысловое и целевое содержание как совместное (коллективное) исповедание и распространение одной веры. При этом важно отметить, что право религиозной самоидентификации принадлежит самим субъектам создания религиозного объединения, а не государственному регистрирующему органу, и тем более не правоохранительным органам. Вместе с тем при необходимости определения религиозного характера организации регистрирующий орган вправе назначить государственную религиоведческую экспертизу на основании учредительных документов, сведений об основах ее вероучения и соответствующей ему практики <8>. В противном случае государство будет незаконно вторгаться в частную жизнь граждан. Например, известны случаи, когда представители правоохранительных органов совершали обход граждан - учредителей вновь создаваемой лютеранской общины и выясняли, действительно ли и насколько искренне и глубоко они исповедуют лютеранство <9>. С точки зрения закона подобные действия недопустимы.

Проживание по месту реализации права. Закон не содержит каких-либо ограничений для учредителей религиозного объединения в зависимости от места реализации данного права. Однако п. 3 ст. 8 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" указывает на необходимое требование для участников местной религиозной организации - их постоянное проживание "в одной местности либо в одном городском или сельском поселении". На практике данное требование Закона к участникам религиозной организации регистрирующие органы по аналогии переносят и на ее учредителей.

При этом используемая в этой статье Закона формулировка "в одной местности либо в одном городском или сельском поселении" не соответствует принятым в действующем законодательстве понятиям - "место жительства" и "место пребывания". На практике такая неопределенность приводит к произвольному толкованию норм права и нарушению прав верующих. Так, регистрирующие органы нередко требуют, чтобы учредители религиозной организации проживали в одном районе или даже поселке. Например, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Камчатской области и Корякскому автономному округу обратилось в суд с заявлением о ликвидации духовного управления мусульман Азиатской части России "Религиозное объединение мусульман Камчатской области", сославшись на то, что при создании указанной организации были допущены грубые нарушения закона, носящие неустранимый характер. В частности, учредители данной организации не проживают в одной местности либо в одном городском или сельском поселении, как того требует п. 3 ст. 8 названного Федерального закона. В частности, из учредителей 9 человек проживают в г. Петропавловске-Камчатском, 3 - в г. Вилючинске и 1 - в селе Эссо Камчатской области.

Решением Камчатского областного суда заявление было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Управления Министерства юстиции РФ по Камчатской области и Корякскому автономному округу был поставлен вопрос об отмене решения как вынесенного с грубым нарушением норм материального права.

Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 6 февраля 2004 г. решение Камчатского областного суда оставил без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. В Определении указывается, что суд сделал правильный вывод о том, что все учредители организации проживают в одной местности (Камчатской области), то есть на одной части территории, характеризующейся общностью природных, исторических, культурных и других признаков. Кроме того, как указал Верховный Суд РФ, специальный Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" в отличие от Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" не устанавливает условия, в соответствии с которыми деятельность местной религиозной организации ограничивается территорией одного муниципального образования <10>.

Отсутствие специальных ограничений для учредителей - физических лиц вытекает из требований ст. 15 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <11>. Согласно данной норме не может быть учредителем (участником, членом) некоммерческой, а следовательно, и религиозной организации: иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации; лицо, включенное в перечень в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <12>; лицо, в отношении которого вступившим в силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности.

На наш взгляд, данные ограничения должны содержаться непосредственно в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях".

Таким образом, рассмотренные в статье подходы к устранению существующих пробелов в правовом регулировании права физических лиц на создание религиозного объединения могут быть использованы при совершенствовании законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях.

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

<2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1788.

<3> См.: ст. 3 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. "О религиозных объединениях" // СУ РСФСР. 1929. N 35. Ст. 353.

<4> См.: Дурам К. Свобода религии или убеждений: законы, влияющие на структуризацию религиозных общин. Варшава: ОБСЕ/БДИПЧ, 2000. С. 50.

<5> См.: ст. 2 Постановления ВЦИК и СНК от 8 апреля 1929 г. "О религиозных объединениях" // СУ РСФСР. 1929. N 35. Ст. 353.

<6> Право менять религию или убеждения по своему выбору зафиксировано в ст. 18 Всеобщей декларации прав человека и в ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. К сожалению, в ст. 28 Конституции России, которая содержит основные гарантии свободы совести и вероисповедания, данное право не нашло четкого закрепления.

<7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

<8> См.: п. 4 Порядка проведения государственной религиоведческой экспертизы: Приказ Министерства юстиции РФ N 53 от 18 февраля 2009 г. // Российская газета. N 43. 2009. 13 марта.

<9> См.: Поляков Е. ФСБизация по-хакасски // Религия и право. 1997. N 2-3. С. 35; п. 4 Порядка проведения государственной религиоведческой экспертизы.

<10> См.: Определение Верховного Суда РФ от 6 февраля 2004 г. N 60-Г04-3 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 10.

<11> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

<12> СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.

--------------------------------

<*> Pchelincev A.V. Natural persons as subjects of the right to creation of religious association.

Пчелинцев А.В., главный редактор журнала "Религия и право", профессор Российского государственного гуманитарного университета, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблеме государственной регистрации религиозного объединения. На примере действующего законодательства рассматриваются конкретные требования к физическим лицам как субъектам права на создание такого объединения. Предлагаются меры, которые необходимо предпринять на законодательном уровне для преодоления обозначенных проблем.

Ключевые слова: религиозные объединения, регистрация, физические лица как субъекты права.

The article deals with the problem of state registration of religious association. At the example of the existing legislation the author considers the concrete requirements in relation to natural persons as the subjects of the right to create such an association, proposes the measures which are necessary to take at the legislative level to negotiate the said problems.

Key words: religious associations, registration, natural persons as subjects of the right.

Опубликовано: "Конституционное и муниципальное право", 2009, №21